“由于缅甸的毒品问题与民族问题和国内政治问题纠缠在一起，使得目前国际社会与缅甸的禁毒合作陷入了两难境地。与缅甸中央政府合作禁毒，不仅有被少数民族组织视为民族歧视的可能，而且很难保证资金能最大限度地用于禁毒；若与少数民族组织合作禁毒，则可能被缅甸军政府视为干涉内政和支持少数民族武装与政府对抗。这种‘两难’困境使中国、泰国等国家与缅甸的禁毒合作难以持续深入，”云南大学国际关系学院东南亚研究所李晨阳教授对《华盛顿观察》周刊说。他认为，21世纪初的中国的毒品形势与20世纪90年代相比没有实质的改善。

　　《2006年中国禁毒报告》指出，中国的禁毒战争虽然取得明显的阶段性成效，但毒品蔓延的总体趋势尚未得到根本扭转，禁毒工作面临的形势依然严峻。“金三角”地区特别是缅北仍是对我国危害最大的毒源地。

　　目前，海洛因仍是中国消费的主流毒品，全国现有海洛因吸食人员70万，占吸毒人员总数的78.3%。其中，35岁以下青少年、农民和无业闲散人员分别占69.3%、30%和51.7%。滥用海洛因等传统毒品人数趋于稳定，连续三年基本保持在70万左右。但滥用新型毒品问题正呈不断扩大蔓延之势。

　　“中国正处在从毒品的过境与消费并存的受害国向世界毒品主要消费国之一转变的关键时期。”上海政法学院的胡训珉对《华盛顿观察》周刊说。

十面埋伏：中国面临毒祸

　　20世纪80年代中期的中国云南等边境省份，因为靠近金三角的特殊地理位置，过境贩运海洛因开始增多。当时，很多人认为海洛因价格昂贵，中国人消费不起，不会在国内形成规模市场。但事实教育了政府和专家，有过境就必然有消费，凡是毒品过境的地方，很快就会形成毒品市场。

　　公安部禁毒局局长杨凤瑞曾经在2004年接受采访时说，云南一个县有16万人口，吸毒人员达到8000人，占人口比的1/20，“这已经严重到了再不能严重的程度”。

　　在短短的十年时间内，不仅云南边境地区吸毒人数增加，内地也迅速出现吸毒问题，而且蔓延速度非常快。据统计，2005年全国登记在册的吸毒人员累计116万，比2000年上升了35%。全国77%的县市区有毒品问题。

　　据联合国报告，2005年，缅甸罂粟种植面积为49.2万亩，同比下降26%；鸦片产量为312吨，同比下降16%。中国消费的海洛因绝大部分仍来自该地区，因此海洛因渗透有所减少。然而，中国周边的整体毒品形势并未因金三角一些地区的禁种措施而得到根本性的好转。制贩冰毒等化学合成毒品比重明显加大。事实上，随着“金三角”地区海洛因减少和在中国国内毒品消费市场的刺激，“金新月”地区国家如阿富汗等的毒品直接或经周边国家向我国渗透的趋势进一步加剧。

　　李晨阳认为，考虑到西部地区的毒品问题更为严重，这种“白粉内流、白银外流”的状况实际上加剧了西部大开发的资金紧缺问题。仅登记在册的64.3万名海洛因滥用者每年至少消耗270亿人民币。此外，吸毒使大批青壮年人丧失了劳动力，变成了必须由社会供养的包袱，导致艾滋病等多种严重传染病的扩散，甚至引发其他犯罪事件，软性成本更大。中国每年用于强制戒毒和劳教戒毒的经费高达几十亿元，至于各级政府和禁毒部门耗费的人力和时间就难以用经济数据来衡量了。

　　四川高等警官专科学校副教授蒋和平认为，尽管新的毒潮已经弥漫全国，但还没有越过其扩展蔓延的最高峰。在今后5～10年的时间里，还有一段继续膨胀的时期，其后增势可能减缓，但也不会是直线式的回落，可能是曲折反复的。

　　2005年，阿富汗罂粟种植面积达154.5万亩，鸦片产量达4100吨，占世界总产量的87%。同年，中国新疆、北京、广东等地均破获一批来自阿富汗的走私海洛因案件，巴基斯坦也破获22起拟向中国走私的海洛因案件。

“禁吸”还是“禁需”

　　毒品在中国的少数地区如云南泛滥之初，因为中国长期处于封闭状态，处于无毒国的环境中，面对迅速蔓延的毒况，政府相关部门一时在思想上、禁毒措施和技术上均准备不足。例如，《刑法》当初并未对毒品犯罪规定死刑，而在毒品泛滥之后才拔出利剑，客观上拖延了禁毒的时间和机会，导致了毒品犯罪活动在一个相当长的时间自由发展状况的出现。

　　1990年，中国成立了国家禁毒委员会。1991年在全国禁毒会议上，当时的公安部部长、禁毒委员会主任王芳就提出了打一场禁毒的人民战争，“力争在两三年内把毒品泛滥的势头压下去”。

　　实际上，这场“人民战争”并没有从一开始做到全民动员，也未能在2、3年之内胜利完成。云南某戒毒所的一位警员私下里表示，几年前还感觉禁毒就是我们公安一家的事情，现在情况好一些了，其他部门和社会上的一些力量也加入进来。

　　目前，西方许多国家已经把禁毒工作的重点从减少供应转移到减少需求的方面。从中国禁毒方针的演变来看，中国一直把“禁吸”放在首位，但这并不意味着在实际操作中一直把减少需求作为主要的策略之一。事实上，“禁吸”在实际操作中遇到很多困难。

　　禁吸的一个主要措施就是全员收戒，清除社会面上的吸毒人员，从而达到萎缩吸毒市场、减少需求的目的。然而随着国内吸毒人员的增加，戒毒场所的容纳能力越发显现出不足。2004年底，全国有897个戒毒所，全年强制戒毒27万人次。据估计，即使所有的戒毒场所满负荷运转，一年最多收纳吸毒人员的三分之一。

　　现在中国政府加大对禁毒方面的投资，其中很多钱投到了扩建戒毒所上面。但在复吸率高达90%的情况下（有些好的戒毒所可以将复吸率控制在85%左右），戒毒所起的作用的确是有限的。根据中国有关法律，强制戒毒时间在三个月到六个月之间，云南因为特殊的情况，最长期限为一年。但一年之后出去的学员复吸率依然很高。

　　云南昆明强制戒毒所作为东南亚最大的戒毒所，也在进行扩建。该所的一名警官表示，扩大戒毒所的规模，就是想普及一个社区型的和谐家园，收留戒毒期满后暂时不愿意回到社会上的学员。因为社会对戒毒人员还是普遍存在歧视和戒心，能顺利回归社会进行正常生活的人目前还是少数。

　　“这不是长久之计，因为这毕竟只是一个戒毒所，不是养老院。他们最终还是要回到社会上去。但“现在的社会上，良民的工作问题都解决不了，更何况这些‘不良之徒’？”云南昆明强制戒毒所的这位不愿透露姓名的警官说。

　　有专家认为，禁毒社会化道路是禁毒工作发展的必然趋势，即政府积极发动各种社会团体、民间组织、慈善组织、私营组织、志愿者等参与禁毒。依靠全体社会而非单凭政府的力量来解决毒品问题，这是中国在社会转型期的一种必然选择。

　　虽然中国政府早已号召要打一场禁毒的人民战争，然而目前中国的公共空间有限，给予非政府之外的社会力量发挥的空间并不大，这是一个在目前阶段无法回避的矛盾。如何在目前的体制下从有限的利益分配空间拨出更多的社会资源，投入到缩减毒品需求的努力中，无论从政策上还是实际操作层面而言，这都是对中国政府的一大考验。

如何攻破金三角？

　　公安部副部长张新枫在2006年曾表示，境外毒品特别是“金三角”的毒品大量流入中国境内，给中国禁毒工作带来严重威胁。而解决金三角毒品问题，必须在国际合作的框架下进行。

　　替代发展被认为是从根本上解决毒品问题的重要途径。1998年时任国务委员的罗干出席联合国大会禁毒特别会议时，郑重向世界宣布，将把替代发展作为中国开展禁毒国际合作的三大主张之一。

　　在中国政府的倡导下，云南省各级政府从90年代起，主动帮助缅甸和老挝北部传统罂粟种植地区开展替代发展工作，并从资金、技术、市场、关税等方面提供优惠条件。

　　通过中国的替代发展工作，“金三角”地区的罂粟种植面积明显减少。根据联合国的监测数据，2006年，“金三角”地区（缅甸、老挝和泰国）罂粟种植面积从1998年的157900公顷下降到了24160公顷，下降幅度达85%。

　　据不完全统计，截至2004年底，中国中央和地方政府及企业已累计投入资金和实物5亿多元人民币，在缅北和老北完成替代种植面积60多万亩。中国政府专门提供2.5亿元的资金，支持国内企业到境外毒源地开展替代发展工作。

　　然而替代发展还是存在诸多的问题。有参与替代发展的企业呼吁，替代措施在金三角地区的尝试还是探索性的，投入还不够，规模还很小。中国政府对他们的支持还有限，而国际社会的支持更有限。

　　比如，老挝北部地区和缅甸北部地区由于长期种植罂粟，道路、电力、交通运输、水利等基础设施严重滞后, 地方教育事业不发达，劳动力素质水平普遍不高，配套政策不到位，都使中国投资企业无可奈何。

　　对此，许多专家都建议应综合加强对这些地区交通基础设施、卫生、水利、教育等多领域的经济建设支援和软环境建设，提升经济发展的后劲，将替代种植提升到更高的经济层次。此外，中央应该从国家战略层面，迅速研究如何对境外毒品替代种植实行政策性金融扶持政策。

　　云南地方相关人士也表示，替代发展的很多事情牵涉到国与国之间的合作，是地方政府无法解决的，希望能把境外替代种植工作上升到国家行为，并扩展到工业和贸易的领域，这不能只依靠地方一级的政府。如何在东盟政治经济外交合作的大框架之下进一步探索在金三角地区进行替代毒品经济，这应该是一个跨国研究的课题。

　　目前，中国政府、联合国毒品和犯罪问题办公室和东盟已经举办了两届东盟和中国禁毒合作国际会议，确定了2015年东盟和中国无毒品的目标。虽然双方的合作层面在不断地提升，但许多学者对实现这个目标尚存疑虑。

　　李晨阳认为，改变金三角地区各民族的思想观念和生活方式不是短期内就能实现的，是一个几代人的工程。中国如何从软硬两方面入手，与国际社会携手来共同解决这个问题，还得进一步探索和实践。基于该地区的特殊状况，替代发展如果不放在更大的框架下考虑，很可能成为国际社会一厢情愿的事情。

　　注：替代发展：所谓替代发展，就是在持续的国民经济增长和可持续发展战略的背景下，通过制定符合农村地区实际的发展措施，防止和清除含有致幻剂和精神麻醉作用的违禁农作物的种植的一个过程。并且实施替代发展的国家要采取禁毒措施，认识到目标群体和人口的社会文化特征，综合而长久地解决这一问题。